Трагические события 11 сентября 2001 г. в США в очередной раз привлекли внимание международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций к проблеме противодействия терроризму.
Резолюция Совета безопасности ООН от 12 сентября 2001 г. N 1368 призвала международное сообщество умножить усилия по предупреждению и подавлению терроризма, включая активизацию координации и полную имплементацию в национальное законодательство антитеррористических конвенций и резолюций Совета безопасности.
Последующая резолюция Совета безопасности от 28 сентября 2001 года N 1373 устанавливала1, что все государства должны:
" а) предотвращать и пресекать финансирование террористических актов;
b) ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств любыми методами, прямо или косвенно, их гражданами или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались или при осознании того, что они будут использоваться для совершения террористических актов;
с) безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершать террористические акты, участвуют или содействуют их совершению; организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций,
действующих от имени или по указанию таких лиц и организаций, включая средства, полученные или приобретенные с помощью собственности, прямо или косвенно находящейся во владении или под контролем таких лиц и связанных с ними лиц и организаций;
d) запретить своим гражданам или лицам и организациям на своей территории предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов, или финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц".
Пунктом вторым резолюции все государства, члены ООН призывались
" а) воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки
- активной или пассивной организациям и лицам, замешанным в террористических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам;
b) применять необходимые меры в целях предотвращения актов терроризма, в том числе путем раннего предупреждения других государств с помощью обмена информацией;
с) отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты или предоставляет убежище;
d) не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали свою территорию в этих целях против других государств или их граждан;
e) обеспечивать, чтобы любое лицо, прямо участвующее в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности и обеспечить, чтобы, помимо любых других мер в отношении этих лиц, такие террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным образом отражало серьезность таких террористических актов;
f) оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовным расследованием или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для такого преследования;
g) предотвращать передвижения террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, и проездных документов, а также с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность и проездные документы".
Резолюция также призывала все государства найти возможности активизации и ускорения обмена оперативной информацией о деятельности террористов, особенно о действиях или передвижениях террористических сетей, поддельных или фальсифицированных проездных документах, торговле оружием, взрывчатыми веществами или материалами двойного назначения, использовании террористическими группами коммуникационных технологий и угрозе, которую представляет владение террористическими группами оружием массового уничтожения.
А также сотрудничать, особенно в рамках двусторонних и многосторонних механизмов и соглашений, в целях предотвращения и пресечения террористических нападений и принимать меры против виновных в совершении таких актов.
В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 28 сентября при Совете безопасности этой организации был учрежден Комитет по борьбе с терроризмом (КБТ ООН), возглавляемый представителем Великобритании Джереми Гринстоком. В число четырех сопредседателей комитета входит также постоянный представитель России при ООН
С.Лавров.
Комитет состоит из 15 постоянных и сменяемых членов Совета безопасности ООН.
КБТ ООН организует свою работу совместно с Центром ООН по контролю над наркотиками и международному предупреждению преступности (ЮНДКП), постоянно дислоцирующемся в г. Вене.
В дальнейшем вопросы международного сотрудничества в борьбе с терроризмом рассматривались на 2-й международной научно-практической конференции "Международный терроризм: истоки и противодействие", проходившей 25-28 марта 2002 г. в г. Санкт-Петербурге.
Рассмотрев международно-правовые основы и рекомендации Организации Объединенных Наций, а также ее специализированных органов, по вопросам сотрудничества государств в противодействии терроризму, представляется целесообразным остановиться на вопросах истории и нормативно-правовой базы сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств (СНГ) в этой сфере деятельности правоохранительных и иных государственных институтов.
Необходимость объединения усилий правоохранительных органов государств-участников СНГ в сфере борьбы с терроризмом была своевременно осознана руководителями стран Содружества.
Так, уже первое межгосударственное соглашение в сфере борьбы с преступностью министерств внутренних дел государств СНГ от 24 апреля 1992 г. предусматривало сотрудничество по следующим основным направлениям:
а) борьбы с преступлениями против жизни, здоровья, свободы, достоинства личности и собственности;
б) борьбы с бандитизмом, терроризмом и международной преступностью...2.
Помимо этого взаимодействие правоохранительных органов государств Содружества было определено Межгосударственной программой совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории СНГ на 1996-1999 годы.
Опыт 4 лет реализации этой Межгосударственной программы позволил существенно расширить международно-правовую базу сотрудничества правоохранительных органов государств Содружества. В частности, были разработаны и приняты Концепция и Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью, подписан ряд межгосударственных договоров и Модельный закон СНГ "О борьбе с терроризмом" (8 декабря 1998 г.), и Договор СНГ о борьбе с терроризмом, соглашения о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территории государств-участников СНГ.
Во исполнение ранее названной Межгосударственной программы совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств СНГ координационный совет генеральных прокуроров начал издавать международный журнал "Прокурорская и следственная практика". Советами министров внутренних дел и руководителей органов безопасности и спецслужб СНГ также начат выпуск специальных изданий (соответственно "Информационный бюллетень по проблемам борьбы с преступностью в государствах-участниках СНГ" и "Информационный бюллетень СОРБ").
Осуществляется работа по формированию специализированных банков данных и обмену информацией по линии министерств внутренних дел, обороны, пограничных служб, органов безопасности и спецслужб государств-участников Содружества.
Несмотря на наличие ряда проблем (в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия и взрывчатых веществ, недостаточной научно-правовой проработки проблем борьбы с политическим экстремизмом и терроризмом и др.), есть основания полагать, что в настоящее время заложены правовые основы для системного, целенаправленного сотрудничества государств СНГ в сфере борьбы с терроризмом и политическим экстремизмом.
Итогом накопленного опыта сотрудничества в сфере борьбы с преступностью стало принятие 21 июня 2000 г. Советом Глав Государств Содружества Программы по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года3.
Прежде чем подробнее раскрыть содержание данного документа, целесообразно коротко коснуться вопроса об уполномоченных органах Содружества, участвующих в налаживании и организации подобного сотрудничества.
В целом в выработке и принятии мер по противодействию терроризму на территории государств СНГ в пределах своей компетенции принимают участие следующие органы Содружества: Совет Глав Государств (СГГ), Совет Глав правительств (СГП), Межпарламентская ассамблея (МПА), Координационный совет генеральных прокуроров (КСГП), Совет министров внутренних дел (СМВД), Совет руководителей органов безопасности и спецслужб (СОРБ), Совет командующих пограничными войсками (СКПВ), Совет министров обороны (СМО), межгосударственный Антитеррористический центр (АТЦ СНГ), образованный решением Совета Глав Государств 21 июня 2000 г4.
Регламентом деятельности указанных органов Содружества, а также заключенными межгосударственными и межведомственными соглашениями создана основа для выработки единой политики противодействия угрозе терроризма и политического экстремизма на территориях стран СНГ.
Но это только высший уровень сотрудничества государств СНГ, реальное и конкретно-предметное наполнение которого обеспечивают межгосударственные или межведомственные программы.
В самом общем виде межгосударственные программы сотрудничества правоохранительных органов включают в себя разделы5:
- организационно-правовые вопросы;
- организационно-практические мероприятия;
- информационное и научное обеспечение;
- кадровое обеспечение;
- материально-техническое и финансовое обеспечение;
- механизм контроля.
Эти разделы присутствуют и в Программе государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года.
Указанная программа представляет собой дополнительную, наиболее конкретизированную основу сотрудничества задействованных правоохранительных органов государств СНГ ("компетентных органов", по терминологии Договора СНГ о борьбе с терроризмом6), которыми являются органы министерств внутренних дел, пограничные войска, органы безопасности и спецслужбы, министерства обороны и т.д..
В преамбуле этого документа подчеркивается, что "расширение географии терроризма осложняет отношения между социальными, национальными группами и народами. Транснациональный характер растущих угроз террористической деятельности и преступного экстремизма обязывает государства-участники СНГ консолидировать свои усилия в создании международной системы совместных мер борьбы с терроризмом и иными проявлениями экстремизма"7.
Целями Программы являются координация усилий, направленных на противодействие терроризму и иным проявлениям экстремизма, а также осуществление сотрудничества в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма на территории государств-участников СНГ.
Также в преамбуле отмечается, что "сотрудничество государств-участников СНГ предусматривается осуществлять с соблюдением их национальных интересов и в формате заинтересованных государств".
Однако отработка конкретных механизмов сотрудничества, нередко сама является составной часть подобных программ. Примером чего могут служить позиции 1.5, 2.2, 2.4, 2.5, 3.3, 3.4, 4.1 рассматриваемой Программы по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года.
В частности, пункт 1.5 Программы гласит:
"Рассмотреть вопросы гармонизации нормативно-правовой базы в сферах:
- противодействия организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление террористических актов на территориях
других государств;
- борьбы с незаконным производством и оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств;
- противодействия наемничеству;
- установления уголовной ответственности за преступления террористического характера.
2.2. Разработать Положение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-участников СНГ.
2.4. Организовать проведение согласованных межведомственных оперативно-профилактических целевых мероприятий и специальных операций по предупреждению, выявлению и пресечению:
- преступлений террористического и иного экстремистского характера;
- захвата заложников;
- незаконного перемещения через границы... СНГ сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, радиоактивных и взрывчатых веществ, вооружения, взрывных устройств, оружия, боеприпасов;
- незаконного производства и оборота ядерного, химического, биологического и других видов оружия массового уничтожения, материалов и оборудования, которые могут применяться при его создании.
2.5. Проводить согласованные мероприятия в целях:
- организации межгосударственного розыска и задержания скрывающихся лиц, причастных к террористической или иной экстремистской деятельности;
- пресечения деятельности террористических групп и организаций, а также перекрытия каналов поступления им финансовой, военно-технической и иной помощи;
- выявления баз, тренировочных лагерей, мест лечения и отдыха террористов;
- перекрытия маршрутов передвижения на территории государств-участников СНГ террористических групп и причастных к ним лиц;
- пресечения на своей территории подготовки к совершению террористических актов на территориях других государств-участников СНГ.
3.3. Осуществить совместные научные исследования актуальных проблем борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма и обеспечить обмен основными результатами научно-исследовательских работ в этой области, в том числе...
- подготовить к изданию словарь основных терминов и понятий в сфере борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма;
- рассмотреть вопрос об издании информационного бюллетеня по проблемам борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
3.4. Разработать комплекс мероприятий:
- по активизации участия общественности и средств массовой информации в предотвращении пропаганды терроризма и иных проявлений экстремизма, широкому освещению мер противодействия террористической и иной экстремистской деятельности компетентных органов в данной сфере;
- по обеспечению скоординированного противодействия изготовлению и распространению материалов, пропагандирующих культ насилия и жестокости в средствах массовой информации, на рынке кино- и видеопродукции и в информационной сети Интернет.
4.1 Организовать обучение специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в борьбе с терроризмом".
Данная межгосударственная Программа указывает ряд актуальных проблем сотрудничества государств-участников СНГ в области борьбы с терроризмом, требующих как нормативного регулирования, так и предварительной научной проработки.
Касается это, например,
- подготовки соглашения о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств;
- разработки рекомендаций по вопросам борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма (конкретная тематика, на наш взгляд, содержится в пунктах 2.4 и 2.5);
- подготовки методических пособий для сотрудников правоохранительных органов и спецслужб по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений террористического характера.
Как нетрудно убедиться, мероприятия, предусмотренные межгосударственной программой борьбы с терроризмом, в целом соответствуют ранее указанным рекомендациям мирового сообщества по вопросам сотрудничества государств в сфере борьбы с терроризмом.
Во исполнение рассматриваемой межгосударственной программы российской стороной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2000 г. N 1643-р был утвержден План мероприятий по реализации Программы государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года8.
В преамбуле распоряжения Правительства Российской Федерации отмечается, что "при рассмотрении вопросов сотрудничества в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма в рамках ООН и других международных организаций, а также с государствами, не являющимися участниками СНГ, исходить из целесообразности выработки и соблюдения согласованных подходов в свете указанной Программы".
Данный документ конкретизировал ряд позиций Программы. В частности, предусматривается:
- разработать и представить на рассмотрение государств-участников СНГ предложения по созданию межгосударственной комиссии по самодельным взрывным устройствам (пункт плана 10 б);
- рассмотреть вопрос о создании из представителей заинтересованных органов государств-участников СНГ научно-координационного совета государств-участников СНГ по исследованию актуальных проблем борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма;
- принять меры по информированию общественности через средства массовой информации о ходе реализации названной Программы Содружества (п. 16 а) и б).
Контроль за ходом выполнения плана возложен на Федеральную службу безопасности России и установлены единые сроки - 20 января и 20 июня, представления соисполнителями отчетов о выполнении плановых позиций.
В то же время, помимо рассмотренного нами, так сказать, высшего уровня сотрудничества в рамках СНГ в целом, может существовать и региональное сотрудничество. Так, например, осознание реальной угрозы, исходящей от распространения терроризма и религиозно-политического экстремизма в регионе, особенно связанного с деятельностью ранее названного "Международного фронта джихада" (МФД), привело к заключению руководством Киргизии, Таджикистана, Узбекистана и Казахстана 21 апреля 2000 г. договора о совместных действиях по борьбе с политическим и религиозным экстремизмом, сепаратизмом и терроризмом и об образовании регионального антитеррористического центра.
Наработанный органами безопасности и спецслужбами государств СНГ опыт противодействия внутреннему и международному терроризму, равно как и вопросы организации сотрудничества в этой сфере также, в свою очередь, должны стать предметом специального научного анализа. Особенно учитывая тот факт, что, как отмечалось ранее, в борьбе с терроризмом принимают участие также подразделения министерств внутренних дел, обороны, прокуратуры и некоторые другие.
В этой связи полезным может оказаться разработка типовых рекомендаций для органов, осуществляющих международное сотрудничество. Например, подобные методические рекомендации "Организация участия органов внутренних дел в международном сотрудничестве" были подготовлены Управлением международного сотрудничества МВД России9.
Данный документ имеет следующие разделы:
- правовая база участия органов внутренних дел в международном сотрудничестве;
- содержание работы штабных подразделений по участию в международном сотрудничестве;
- организация и обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами зарубежных государств и международными организациями;
- координация международных связей и содействие в их осуществлении;
- участие в разработке проектов международных договоров по вопросам, входящим в компетенцию органов внутренних дел;
- контроль за выполнением органами внутренних дел международных обязательств;
- сбор и распространение информации о зарубежном опыте;
- организация загранкомандировок и приема иностранных делегаций;
- протокольное обеспечение мероприятий в области международного сотрудничества;
- консультирование по вопросам участия в международном сотрудничестве.
Актуальным вопросом для деятельности не только органов безопасности и спецслужб, но и в целом правоохранительных органов государств СНГ является приведение национально-государственного законодательства в соответствие с принятыми и ратифицированными международными соглашениями.
Так, например, межгосударственной программой СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г. предусмотрено осуществление необходимых процедур для вступления в законную силу 5 соглашений, ранее принятых Советами Глав Государств или Глав Правительств.
Основанным на данной программе национальным планом России также предусмотрено осуществление соответствующих процедур в отношении 9 ранее заключенных многосторонних международных соглашений, в том числе международных конвенций о борьбе с бомбовым терроризмом 1998 г. и о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.
Использованные источники
1 См. Библиотека Информационного центра ООН в г. Москве, wwwunic.ru
2 Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск
1.-М.-1999.-с.292
3 Содружество. Информационный вестник Совета Глав Государств и Совета Глав Правительств СНГ.-Минск.-2000.-N 2(35).-с.114-127.
4 Содружество.-2000.-N 2(35).-с.128
5 См., например, Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года // Содружест-
во.-2000.-N 1(34).-с.63-78
6 Подробнее об этом см. Хлобустов О.М. О сотрудничестве государств СНГ в борьбе с терроризмом // Российский следователь.-2002.
- N 2 - с.43-47
7 Содружество.-2000.-N 2(35).-с.116
8 Собрание законодательства Российской Федерации.-М.-2001.-N 48 ст. 4726
9 Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск
1.-с.428-437