Хлобустов О.М. Об основных направлениях сотрудничества государств СНГ в противодействии современному терроризму

Проект нуждается в вашей поддержке.
Авторы
Библиотека

Трагические события 11 сентября 2001 г. в США в очередной раз привлекли внимание международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций к проблеме противодействия терроризму.
Резолюция Совета безопасности ООН от 12 сентября 2001 г. N 1368 призвала международное сообщество умножить усилия по предуп­реждению и подавлению терроризма, включая активизацию координации и полную имплементацию в национальное законодательство антитеррорис­тических конвенций и резолюций Совета безопасности.
Последующая резолюция Совета безопасности от 28 сентября 2001 года N 1373 устанавливала1, что все государства должны:
" а) предотвращать и пресекать финансирование террористических актов;
b) ввести уголовную ответственность за умышленное предостав­ление или сбор средств любыми методами, прямо или косвенно, их гражданами или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались или при осознании того, что они будут использоваться для совершения террористических актов;
с) безотлагательно заблокировать средства и другие финансо­вые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пы­таются совершать террористические акты, участвуют или содействуют их совершению; организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций,
действующих от имени или по указанию таких лиц и организаций, вклю­чая средства, полученные или приобретенные с помощью собственности, прямо или косвенно находящейся во владении или под контролем таких лиц и связанных с ними лиц и организаций;
d) запретить своим гражданам или лицам и организациям на своей территории предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов, или финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, кото­рые совершают или пытаются совершить террористические акты, или со­действуют или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц".
Пунктом вторым резолюции все государства, члены ООН призыва­лись
" а) воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки
- активной или пассивной организациям и лицам, замешанным в терро­ристических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия терро­ристам;
b) применять необходимые меры в целях предотвращения актов терроризма, в том числе путем раннего предупреждения других госу­дарств с помощью обмена информацией;
с) отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, под­держивает или совершает террористические акты или предоставляет убежище;
d) не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали свою территорию в этих целях против других государств или их граж­дан;

e) обеспечивать, чтобы любое лицо, прямо участвующее в финан­сировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности и обеспечить, чтобы, помимо любых других мер в от­ношении этих лиц, такие террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным образом отражало серьезность таких террористических актов;
f) оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уго­ловным расследованием или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необ­ходимых для такого преследования;
g) предотвращать передвижения террористов или террористичес­ких групп с помощью эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, и проездных доку­ментов, а также с помощью мер предупреждения фальсификации, поддел­ки или незаконного использования документов, удостоверяющих лич­ность и проездные документы".
Резолюция также призывала все государства найти возможности активизации и ускорения обмена оперативной информацией о деятель­ности террористов, особенно о действиях или передвижениях террорис­тических сетей, поддельных или фальсифицированных проездных доку­ментах, торговле оружием, взрывчатыми веществами или материалами двойного назначения, использовании террористическими группами коммуникационных технологий и угрозе, которую представляет владение террористическими группами оружием массового уничтожения.
А также сотрудничать, особенно в рамках двусторонних и многос­торонних механизмов и соглашений, в целях предотвращения и пресече­ния террористических нападений и принимать меры против виновных в совершении таких актов.
В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 28 сентября при Совете безопасности этой организации был учрежден Ко­митет по борьбе с терроризмом (КБТ ООН), возглавляемый представите­лем Великобритании Джереми Гринстоком. В число четырех сопредседа­телей комитета входит также постоянный представитель России при ООН
С.Лавров.
Комитет состоит из 15 постоянных и сменяемых членов Совета бе­зопасности ООН.
КБТ ООН организует свою работу совместно с Центром ООН по контролю над наркотиками и международному предупреждению преступ­ности (ЮНДКП), постоянно дислоцирующемся в г. Вене.
В дальнейшем вопросы международного сотрудничества в борьбе с терроризмом рассматривались на 2-й международной научно-практичес­кой конференции "Международный терроризм: истоки и противодейс­твие", проходившей 25-28 марта 2002 г. в г. Санкт-Петербурге.

Рассмотрев международно-правовые основы и рекомендации Органи­зации Объединенных Наций, а также ее специализированных органов, по вопросам сотрудничества государств в противодействии терроризму, представляется целесообразным остановиться на вопросах истории и нормативно-правовой базы сотрудничества государств-участников Сод­ружества Независимых Государств (СНГ) в этой сфере деятельности правоохранительных и иных государственных институтов.

Необходимость объединения усилий правоохранительных органов государств-участников СНГ в сфере борьбы с терроризмом была своев­ременно осознана руководителями стран Содружества.
Так, уже первое межгосударственное соглашение в сфере борьбы с преступностью министерств внутренних дел государств СНГ от 24 ап­реля 1992 г. предусматривало сотрудничество по следующим основным направлениям:
а) борьбы с преступлениями против жизни, здоровья, свободы, достоинства личности и собственности;
б) борьбы с бандитизмом, терроризмом и международной преступ­ностью...2.
Помимо этого взаимодействие правоохранительных органов госу­дарств Содружества было определено Межгосударственной программой совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными ви­дами опасных преступлений на территории СНГ на 1996-1999 годы.
Опыт 4 лет реализации этой Межгосударственной программы позво­лил существенно расширить международно-правовую базу сотрудничества правоохранительных органов государств Содружества. В частности, бы­ли разработаны и приняты Концепция и Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью, подписан ряд межгосударственных договоров и Модельный закон СНГ "О борьбе с терроризмом" (8 декабря 1998 г.), и Договор СНГ о борьбе с терроризмом, соглашения о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на террито­рии государств-участников СНГ.
Во исполнение ранее названной Межгосударственной программы совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными ви­дами опасных преступлений на территории государств СНГ координационный совет генеральных прокуроров начал издавать международный журнал "Прокурорская и следственная практика". Советами министров внутренних дел и руководителей органов безопасности и спецслужб СНГ также начат выпуск специальных изданий (соответственно "Информаци­онный бюллетень по проблемам борьбы с преступностью в государс­твах-участниках СНГ" и "Информационный бюллетень СОРБ").
Осуществляется работа по формированию специализированных бан­ков данных и обмену информацией по линии министерств внутренних дел, обороны, пограничных служб, органов безопасности и спецслужб государств-участников Содружества.
Несмотря на наличие ряда проблем (в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия и взрывчатых веществ, недостаточной научно-правовой проработки проблем борьбы с политическим экстремизмом и терроризмом и др.), есть основания полагать, что в настоящее время заложены правовые основы для системного, целенаправленного сотрудничества государств СНГ в сфере борьбы с терроризмом и политическим экстре­мизмом.

Итогом накопленного опыта сотрудничества в сфере борьбы с преступностью стало принятие 21 июня 2000 г. Советом Глав Госу­дарств Содружества Программы по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года3.
Прежде чем подробнее раскрыть содержание данного документа, целесообразно коротко коснуться вопроса об уполномоченных органах Содружества, участвующих в налаживании и организации подобного сот­рудничества.

В целом в выработке и принятии мер по противодействию терро­ризму на территории государств СНГ в пределах своей компетенции принимают участие следующие органы Содружества: Совет Глав Госу­дарств (СГГ), Совет Глав правительств (СГП), Межпарламентская ассамблея (МПА), Координационный совет генеральных прокуроров (КСГП), Совет министров внутренних дел (СМВД), Совет руководителей органов безо­пасности и спецслужб (СОРБ), Совет командующих пограничными войска­ми (СКПВ), Совет министров обороны (СМО), межгосударственный Антитер­рористический центр (АТЦ СНГ), образованный решением Совета Глав Государств 21 июня 2000 г4.
Регламентом деятельности указанных органов Содружества, а так­же заключенными межгосударственными и межведомственными соглашения­ми создана основа для выработки единой политики противодействия уг­розе терроризма и политического экстремизма на территориях стран СНГ.
Но это только высший уровень сотрудничества государств СНГ, реальное и конкретно-предметное наполнение которого обеспечивают меж­государственные или межведомственные программы.
В самом общем виде межгосударственные программы сотрудничества правоохранительных органов включают в себя разделы5:
- организационно-правовые вопросы;
- организационно-практические мероприятия;
- информационное и научное обеспечение;
- кадровое обеспечение;
- материально-техническое и финансовое обеспечение;
- механизм контроля.
Эти разделы присутствуют и в Программе государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терро­ризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года.
Указанная программа представляет собой дополнительную, наибо­лее конкретизированную основу сотрудничества задействованных право­охранительных органов государств СНГ ("компетентных органов", по терминологии Договора СНГ о борьбе с терроризмом6), которыми являют­ся органы министерств внутренних дел, пограничные войска, органы безопасности и спецслужбы, министерства обороны и т.д..
В преамбуле этого документа подчеркивается, что "расширение географии терроризма осложняет отношения между социальными, нацио­нальными группами и народами. Транснациональный характер растущих угроз террористической деятельности и преступного экстремизма обя­зывает государства-участники СНГ консолидировать свои усилия в соз­дании международной системы совместных мер борьбы с терроризмом и иными проявлениями экстремизма"7.
Целями Программы являются координация усилий, направленных на противодействие терроризму и иным проявлениям экстремизма, а также осуществление сотрудничества в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма на территории госу­дарств-участников СНГ.

Также в преамбуле отмечается, что "сотрудничество госу­дарств-участников СНГ предусматривается осуществлять с соблюдением их национальных интересов и в формате заинтересованных государств".

Однако отработка конкретных механизмов сотрудничества, нередко сама является составной часть подобных программ. Примером чего мо­гут служить позиции 1.5, 2.2, 2.4, 2.5, 3.3, 3.4, 4.1 рассматривае­мой Программы по борьбе с международным терроризмом и иными прояв­лениями экстремизма на период до 2003 года.
В частности, пункт 1.5 Программы гласит:
"Рассмотреть вопросы гармонизации нормативно-правовой базы в сферах:
- противодействия организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление террористических актов на территориях
других государств;
- борьбы с незаконным производством и оборотом оружия, боепри­пасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств;
- противодействия наемничеству;
- установления уголовной ответственности за преступления терро­ристического характера.
2.2. Разработать Положение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях госу­дарств-участников СНГ.
2.4. Организовать проведение согласованных межведомственных оперативно-профилактических целевых мероприятий и специальных опе­раций по предупреждению, выявлению и пресечению:
- преступлений террористического и иного экстремистского ха­рактера;
- захвата заложников;
- незаконного перемещения через границы... СНГ сильнодействую­щих, ядовитых, отравляющих, радиоактивных и взрывчатых веществ, вооружения, взрывных устройств, оружия, боеприпасов;
- незаконного производства и оборота ядерного, химического, биологического и других видов оружия массового уничтожения, матери­алов и оборудования, которые могут применяться при его создании.
2.5. Проводить согласованные мероприятия в целях:
- организации межгосударственного розыска и задержания скрыва­ющихся лиц, причастных к террористической или иной экстремистской деятельности;
- пресечения деятельности террористических групп и организа­ций, а также перекрытия каналов поступления им финансовой, воен­но-технической и иной помощи;
- выявления баз, тренировочных лагерей, мест лечения и отдыха террористов;
- перекрытия маршрутов передвижения на территории госу­дарств-участников СНГ террористических групп и причастных к ним лиц;
- пресечения на своей территории подготовки к совершению тер­рористических актов на территориях других государств-участников СНГ.
3.3. Осуществить совместные научные исследования актуальных проблем борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма и обеспечить обмен основными результатами научно-иссле­довательских работ в этой области, в том числе...
- подготовить к изданию словарь основных терминов и понятий в сфере борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экс­тремизма;
- рассмотреть вопрос об издании информационного бюллетеня по проблемам борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
3.4. Разработать комплекс мероприятий:

- по активизации участия общественности и средств массовой ин­формации в предотвращении пропаганды терроризма и иных проявлений экстремизма, широкому освещению мер противодействия террористичес­кой и иной экстремистской деятельности компетентных органов в дан­ной сфере;

- по обеспечению скоординированного противодействия изготовле­нию и распространению материалов, пропагандирующих культ насилия и жестокости в средствах массовой информации, на рынке кино- и виде­опродукции и в информационной сети Интернет.
4.1 Организовать обучение специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в борьбе с терроризмом".
Данная межгосударственная Программа указывает ряд актуальных проблем сотрудничества государств-участников СНГ в области борьбы с терроризмом, требующих как нормативного регулирования, так и пред­варительной научной проработки.
Касается это,  например,
- подготовки соглашения о сотрудничестве в сфере борьбы с не­законным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрыв­ных устройств;
- разработки рекомендаций по вопросам борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма (конкретная тематика, на наш взгляд, содержится в пунктах 2.4 и 2.5);
- подготовки методических пособий для сотрудников правоохрани­тельных органов и спецслужб по предупреждению, выявлению, пресече­нию и раскрытию преступлений террористического характера.
Как нетрудно убедиться, мероприятия, предусмотренные межгосу­дарственной программой борьбы с терроризмом, в целом соответствуют ранее указанным рекомендациям мирового сообщества по вопросам сот­рудничества государств в сфере борьбы с терроризмом.
Во исполнение рассматриваемой межгосударственной программы российской стороной распоряжением Правительства Российской Федера­ции от 21 ноября 2000 г. N 1643-р был утвержден План мероприятий по реализации Программы государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлени­ями экстремизма на период до 2003 года8.
В преамбуле распоряжения Правительства Российской Федерации отмечается, что "при рассмотрении вопросов сотрудничества в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма в рамках ООН и других международных организаций, а также с государствами, не являющи­мися участниками СНГ, исходить из целесообразности выработки и соб­людения согласованных подходов в свете указанной Программы".
Данный документ конкретизировал ряд позиций Программы. В частности, предусматривается:
- разработать и представить на рассмотрение государств-участ­ников СНГ предложения по созданию межгосударственной комиссии по самодельным взрывным устройствам (пункт плана 10 б);
- рассмотреть вопрос о создании из представителей заинтересо­ванных органов государств-участников СНГ научно-координационного совета государств-участников СНГ по исследованию актуальных проблем борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремиз­ма;
- принять меры по информированию общественности через средства массовой информации о ходе реализации названной Программы Содру­жества (п. 16 а) и б).

Контроль за ходом выполнения плана возложен на Федеральную службу безопасности России и установлены единые сроки - 20 января и 20 июня, представления соисполнителями отчетов о выполнении плано­вых позиций.

В то же время, помимо рассмотренного нами, так сказать, высше­го уровня сотрудничества в рамках СНГ в целом, может существовать и региональное сотрудничество. Так, например, осознание реальной уг­розы, исходящей от распространения терроризма и религиозно-полити­ческого экстремизма в регионе, особенно связанного с деятельностью ранее названного "Международного фронта джихада" (МФД), привело к заключению руководством Киргизии, Таджикистана, Узбекистана и Ка­захстана 21 апреля 2000 г. договора о совместных действиях по борьбе с политическим и религиозным экстремизмом, сепаратизмом и терро­ризмом и об образовании регионального антитеррористического центра.
Наработанный органами безопасности и спецслужбами государств СНГ опыт противодействия внутреннему и международному терроризму, равно как и вопросы организации сотрудничества в этой сфере также, в свою очередь, должны стать предметом специального научного анали­за. Особенно учитывая тот факт, что, как отмечалось ранее, в борьбе с терроризмом принимают участие также подразделения министерств внутренних дел, обороны, прокуратуры и некоторые другие.
В этой связи полезным может оказаться разработка типовых реко­мендаций для органов, осуществляющих международное сотрудничество. Например, подобные методические рекомендации "Организация участия органов внутренних дел в международном сотрудничестве" были подго­товлены Управлением международного сотрудничества МВД России9.
Данный документ имеет следующие разделы:
- правовая база участия органов внутренних дел в международном сотрудничестве;
- содержание работы штабных подразделений по участию в между­народном сотрудничестве;
- организация и обеспечение взаимодействия с правоохранитель­ными органами зарубежных государств и международными организациями;
- координация международных связей и содействие в их осущест­влении;
- участие в разработке проектов международных договоров по вопросам, входящим в компетенцию органов внутренних дел;
- контроль за выполнением органами внутренних дел международ­ных обязательств;
- сбор и распространение информации о зарубежном опыте;
- организация загранкомандировок и приема иностранных делега­ций;
- протокольное обеспечение мероприятий в области международно­го сотрудничества;
- консультирование по вопросам участия в международном сотруд­ничестве.
Актуальным вопросом для деятельности не только органов безо­пасности и спецслужб, но и в целом правоохранительных органов госу­дарств СНГ является приведение национально-государственного законо­дательства в соответствие с принятыми и ратифицированными междуна­родными соглашениями.
Так, например, межгосударственной программой СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на пери­од до 2003 г. предусмотрено осуществление необходимых процедур для вступления в законную силу 5 соглашений, ранее принятых Советами Глав Государств или Глав Правительств.

Основанным на данной программе национальным планом России так­же предусмотрено осуществление соответствующих процедур в отношении 9 ранее заключенных многосторонних международных соглашений, в том числе международных конвенций о борьбе с бомбовым терроризмом 1998 г. и о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.

Использованные источники
1 См. Библиотека Информационного центра ООН в г. Москве, wwwu­nic.ru
2 Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск
1.-М.-1999.-с.292
3 Содружество. Информационный вестник Совета Глав Государств и Совета Глав Правительств СНГ.-Минск.-2000.-N 2(35).-с.114-127.
4 Содружество.-2000.-N 2(35).-с.128
5 См., например, Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года // Содружест-
во.-2000.-N 1(34).-с.63-78
6 Подробнее об этом см. Хлобустов О.М. О сотрудничестве госу­дарств СНГ в борьбе с терроризмом // Российский следователь.-2002.
- N 2 - с.43-47
7 Содружество.-2000.-N 2(35).-с.116
8 Собрание законодательства Российской Федерации.-М.-2001.-N 48 ст. 4726
9 Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. Сборник документов. Выпуск
1.-с.428-437